Door: Luca van Antwerpen – 1 oktober 2024
Hoe zit het nou met de situatie waarin een (buitengewoon) opsporingsambtenaar een verkeersboete opmaakt. Wordt de bestuurder dan staande gehouden of is er sprake van een andere bevoegdheid? Mag je het überhaupt wel een staande houding noemen? In deze blog geef ik antwoord op die vragen.
De administratieve sanctie
Op grond van artikel 2, eerste lid van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: de WAHV) kan een administratieve sanctie opgelegd worden voor de in de bijlage genoemde gedragingen die in strijd zijn met de Wegenverkeerswet 1994, de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, de Provinciewet of de Gemeentewet.
Bevoegde ambtenaren
Krachtens artikel 3, eerste lid van de wet worden bij algemene maatregel van bestuur ambtenaren aangewezen die belast zijn met het toezicht op de naleving van de in artikel 2, eerste lid bedoelde voorschriften. In artikel 2 van het Besluit administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften zijn de navolgende ambtenaren aangewezen:
- politieambtenaren;
- aangewezen militairen van de Koninklijke Marechaussee;
- buitengewone opsporingsambtenaren.
Zij zijn bevoegd tot het opleggen van een administratieve sanctie ter zake van de door hen of op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedragingen aan personen die de leeftijd van twaalf jaren bereikt hebben.
Bevoegde ambtenaren zijn toezichthouders
Uit de bewoording “zijn belast met het toezicht op de naleving” blijkt dat de ambtenaren die bevoegd zijn om een administratieve sanctie op te leggen, toezichthouder zijn zoals bedoeld in 5:11 van de AWB. De bevoegde ambtenaren kunnen daarom ook gebruik maken van hun toezichtbevoegdheden.
Staande houden?
In het Wetboek van strafvordering (hierna: WvSv) wordt expliciet een staande-houdingsbevoegdheid benoemd: iedere opsporingsambtenaar is bevoegd de identiteit van de verdachte vast te stellen (op een wijze bedoeld in artikel 27a, eerste lid, eerste volzin van het WvSv), en hem daartoe staande te houden. Volgens de literatuur en jurisprudentie dient de verdachte de staande houding te dulden. Wanneer de verdachte doorloopt of wegrijdt kan de opsporingsambtenaar de verdachte dwingen te blijven stilstaan voor de duur van de vragen en daartoe proportioneel geweld aanwenden.
Maar hoe zit het met verboden gedragingen krachtens de WAHV? Er is geen sprake van een verdachte, maar een betrokkene. Er is ook geen sprake van een strafbaar feit, maar een gedraging.
De invloed van de AWB op de WAHV
Op 1 september 1992 is de WAHV inwerking getreden. Artikel 3, eerste lid van de WAHV luidde destijds:
“De bij algemene maatregel van bestuur aangewezen ambtenaren die met het toezicht op de naleving van de in artikel 2, eerste lid, bedoelde voorschriften zijn belast, zijn bevoegd, ten einde te kunnen vaststellen of een gedraging is verricht of indien zij hebben vastgesteld dat een gedraging is verricht, de daarbij betrokkene staande te houden en te vorderen dat hij zijn naam, voornamen, geboortedatum, geboortejaar, geboorteplaats en adres opgeeft. De betrokkene is verplicht aan de vordering te voldoen.” [1]
Destijds werd uitdrukkelijk aangegeven dat de betrokkene staande gehouden kon worden. In de memorie van toelichting wordt niet concreet uitgelegd wat in deze context verstaan moet worden onder staande houding. Waarschijnlijk ging de wetgever ervanuit dat het duidelijk was wat een staande houding was.
Op 1 januari 1998 is de Aanpassingswet derde tranche Awb I [2] inwerking getreden. Artikel 3, eerste lid van de WAHV werd toen als volgt aangepast:
“Met het toezicht op de naleving van de in artikel 2, eerste lid, bedoelde voorschriften zijn belast de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen ambtenaren.”
Vanaf die datum werd er nergens in de wet meer gesproken over een staande houdingsbevoegdheid of een andere medewerkingsverplichting aan een bevoegde ambtenaar.
Dat had te maken met de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: AWB). Een van de onderwerpen bij de invoering van de derde tranche van de AWB was het toezicht op de naleving. Veel bestuursrechtelijke toezichtbevoegdheden stonden voortaan in de AWB.
Uit de bevoegdheid om:
- inlichtingen te vorderen op grond van artikel 5:16 van de AWB, en;
- inzage te vorderen op grond van artikel 5:17 van de AWB;
Vloeit tevens de verplichting om desgevorderd te blijven staan. Op grond van artikel 5:20 van de AWB in combinatie met artikel 5:16 van de AWB bestaat de medewerking uit het naar waarheid antwoorden.[3]
In de memorie van toelichting van de Aanpassingswet wordt dit uitdrukkelijk benoemd.[4] Daarom is een afzonderlijke bevoegdheid tot staande houding in de systematiek van de AWB overbodig.
Wat als er geen medewerking wordt verleend?
Als er niet voldaan wordt aan de verplichting om medewerking te bieden aan een toezichthouder die bevoegdheden uitoefent die hem door de AWB zijn toegekend, dan is er sprake van een strafbaar feit.[4a]
Vanwege de voorrangsregel “lex specialis derogat lex generalis” [5] is er geen sprake van een overtreding van artikel 184 van het Wetboek van strafrecht (dat is een algemene verbodsbepaling).
Volgens artikel 34, eerste lid van de WAHV wordt het niet voldoen aan een vordering van een krachtens artikel 3, eerste lid aangewezen toezichthouder gestraft met een geldboete (deze verbodsbepaling gaat voor omdat deze specifiek voor de WAHV-toezichthouder is).
Als een betrokkene geen inlichtingen verstrekt over zijn persoons- en adresgegevens of probeert weg te lopen van de bevoegde ambtenaar, dan overtreedt de betrokkene dus artikel 34, eerste lid van de WAHV.
Sanctionering artikel 34 WAHV
In bijlage I van het Besluit OM-afdoening is aangegeven dat het overtreden van artikel 34 van de WAHV middels een politiestrafbeschikking afgedaan kan worden.
Bevoegdheid buitengewone opsporingsambtenaren
Voor buitengewone opsporingsambtenaren geldt dat zij zijn belast met de opsporing van strafbare feiten die genoemd zijn in een bepaald domein en voor zover dat noodzakelijk is voor een goede uitoefening van de functie en de daaraan gekoppelde taakomschrijving, tenzij de wet zich daartegen verzet.
De buitengewone opsporingsambtenaren in domein I, II en IV kunnen belast zijn met de handhaving van verkeersvoorschriften. Desondanks wordt in de domeinenlijsten I, II en IV niet aangegeven dat de desbetreffende buitengewone opsporingsambtenaren opsporingsbevoegdheid kunnen hebben voor overtredingen van artikel 34 van de WAHV. Terwijl zij wel de bevoegdheid hebben om op grond van de AWB inlichtingen / inzage te vorderen tijdens een WAHV-staande houding.
In overige situaties, waarbij opzettelijk niet voldaan wordt aan een AWB-vordering, hebben die buitengewone opsporingsambtenaren wel de bevoegdheid om een proces-verbaal op te maken voor overtredingen van artikel 184 van het Wetboek van strafrecht (een zwaarder middel).
Dit doet mij denken aan een conclusie van de procureur-generaal Mr. Machielse[6] in een zaak waarin een toezichthouder/buitengewoon opsporingsambtenaar van de Keuringsdienst van Waarden proces-verbaal opmaakte voor artikel 184 WvSr, maar de desbetreffende ambtenaar had geen opsporingsbevoegdheid voor dat artikel.[6A]
“Ik maak hierbij wel de kanttekening dat deze situatie hoogst ongelukkig is. Een buitengewoon opsporingsambtenaar die ter controle een vordering mag doen en moet ervaren dat die vordering door betrokkene niet wordt opgevolgd kan geen geldig proces-verbaal opmaken van deze weigering, voorzover het artikel 184 lid 1 Sr betreft, wel als de weigering afzonderlijk in de bijzondere wet ten aanzien waarvan de ambtenaar opsporingsbevoegd is, is strafbaar gesteld. Het komt mij voor dat het praktischer is in alle gevallen waarin een buitengewoon opsporingsambtenaar bevoegd is ter controle op de naleving van bijzondere wetgeving medewerking te verlangen en vorderingen te doen hem ook opsporingsbevoegd te maken voor artikel 179, 180 en 184 Sr voorzover het weigeringen en tegenwerking betreft die hij ondervindt in de uitoefening van zijn toezichthoudende taak.”
Procureur-generaal Mr. Machielse verwees naar artikel 17, tweede lid van de Wet op de economische delicten als voorbeeld, waarin bepaald is dat:
“Alle met de opsporing van economische delicten belaste ambtenaren zijn tevens belast met de opsporing van de economische delicten, genoemd in de artikelen 26, 33 en 34.”
Een dergelijk voorschrift is echter niet opgenomen in de WAHV.
Zie verder artikel 3 van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar regionale verkeershandhaving 2005, waarin artikel 34 van de WAHV uitdrukkelijk vermeld werd.[7] Het enkel hebben van de bevoegdheid om een vordering te doen, houdt dus niet automatisch in dat de desbetreffende buitengewoon opsporingsambtenaar ook opsporingsbevoegdheid heeft.
Mening auteur
Het is onwenselijk dat een buitengewoon opsporingsambtenaar de bevoegdheid heeft om een bepaalde vordering te doen, maar niet de bevoegdheid heeft om de niet-nakoming van die vordering te sanctioneren.
Dit zou betekenen dat als een vordering door een buitengewoon opsporingsambtenaar in een WAHV-zaak niet nagekomen wordt, de desbetreffende ambtenaar aangifte zou moeten doen bij de politie. Die onnodige belasting op de politiecapaciteit is in strijd met de doelstellingen van de WAHV.
Om aan de doelstellingen van de WAHV te voldoen zou het wenselijk zijn dat artikel 34, eerste lid, onder a en b van de WAHV toegevoegd worden aan de domeinenlijsten I, II en IV van de Regeling domeinenlijst buitengewoon opsporingsambtenaar.
[1] Kamerstukken II 1987-88, 20329, nr. 2, p. 2 [2] Wet van 6 november 1997 tot aanpassing van bijzondere wetten aan de derde derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Aanpassingswet derde tranche Awb I) [3] Kamerstukken II 1993-94, 23700, nr. 3, p. 144 [4] Kamerstukken II 1996-98, 25280, nr. 3, p. 98 [4a] Wanneer er sprake komt te zijn van een strafbaar feit door niet-naleving van een WAHV-vordering, kan de bevoegde ambtenaar gebruikmaken van de hem/haar toekomende (opsporings)bevoegdheden (bijvoorbeeld het met proportioneel geweld ter plaatse houden van een verdachte of het uitvoeren van een identiteitsfouillering). Het is belangrijk te benoemen dat de voorrangsregel alleen geldt voor de bijzondere bevoegdheid om bijvoorbeeld inlichtingen over de persoons- en adresgegevens te vorderen of te vorderen dat betrokkene blijft staan. Het gaat uitdrukkelijk om de betrokkene die niet-medewerking verleent zonder wederspannigheid te plegen. Als de betrokkene wederspannigheid pleegt door zich bijvoorbeeld los te rukken van een opsporingsambtenaar die hem/haar vastgegrepen heeft, dan is er sprake van wederspannigheid als bedoeld in artikel 180 WvSr. Dat komt doordat wederspannigheid een algemene regel is en dus is de algemene verbodsbepaling van artikel 180 WvSr van toepassing. [5] Een specifieke wet gaat boven een algemene wet [6] Parket bij de Hoge Raad 31 oktober 2006, ECLI:NL:PHR:2006:AY7790, r.o. 7.4 [6A] Voor degene die nieuwsgierig is hoe de zaak afgelopen is. Het proces-verbaal dat opgemaakt is door een onbevoegde opsporingsambtenaar is een ander geschrift als bedoeld in artikel 344, eerste lid, onder 5 van het WvSv en heeft geen bijzondere bewijskracht als bedoeld in het tweede lid van dat artikel. Een ander geschrift mag alleen in verband met de inhoud van andere bewijsmiddelen gebruikt worden. De combinatie van het ander geschrift en de verklaring ter terechtzitting van de verdachte vormden voldoende bewijs voor een veroordeling. Zie Hoge Raad 31 oktober 2006, ECLI:NL:HR:2006:AY7790, r.o. 4.8 [7] Artikel 3 Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar regionale verkeershandhaving 2011