Door: Luca van Antwerpen – 14 oktober 2023.
De APV biedt de politie, BOA’s en toezichthouders veel mogelijkheden om tegen verschillende vormen van overlast op te treden. In deze blog geef ik uitleg over de enkele overlastregels uit de APV.
Inleiding
De politie en de gemeente hebben verschillende taken op het gebied van overlast. Zo kan de gemeenteraad in een verordening regels opnemen ter voorkoming van overlast. BOA’s en politieagenten kunnen strafrechtelijk handhaven middels een strafbeschikking op overtredingen van de overlastregels. In ernstige gevallen kan de burgemeester een verblijfsontzegging geven.
Definitie overlast
Er is geen vaste definitie van overlast. Volgens het CVV is overlast: “een subjectief begrip. Iedereen ervaart overlast op een eigen manier. Dit geldt niet alleen voor bewoners maar ook voor professionals“.
(On)rechtmatigheid van overlast of hinder
Niet alle overlast is onrechtmatig en strafbaar. Bepaalde vormen van overlast zijn onvermijdbaar en moeten geduld worden. Bijvoorbeeld geluidsoverlast van een buurman die overdag aan het klussen is of een wegafzetting i.v.m. werkzaamheden.
Regelgeving
In landelijke wetgeving (voornamelijk het Wetboek van strafrecht) zijn verbodsbepalingen opgenomen om overlast te voorkomen. In de APV kunnen verbodsregels staan om politie en BOA’s de mogelijkheid te bieden tegen overlastsituaties op te treden die niet door landelijke wetgeving verboden worden. De verbodsregels uit de APV mogen niet in strijd zijn met hogere regelgeving, bijvoorbeeld:
- 424 WvSr (straatschenderij)
- 426bis WvSr (hinderlijk volgen)
- 431 WvSr (rumoer of burengerucht tijdens de nachtelijke uren)
- artikel 5 WVW 1994 (hinder/gevaar op de weg)
De twee belangrijkste verbodsregels zijn de artikelen 2:47 en 2:50 van de (model) APV. Om de regels beter te begrijpen kunnen we gebruik maken van de toelichting die de VNG bij de model-APV gegeven heeft.
Artikel 2:47 Model-APV: Hinderlijk gedrag op een openbare plaats
Het is verboden op een openbare plaats:
- te klimmen of zich te bevinden op een beeld, monument, overkapping, constructie, openbare toiletgelegenheid, voertuig, hek, omheining of andere afsluiting, verkeersmeubilair of daarvoor niet bestemd straatmeubilair;
- zich op te houden op een wijze die voor andere gebruikers of omwonenden onnodig overlast of hinder veroorzaakt.
Het verbod is niet van toepassing op situaties waarin wordt voorzien door de artikelen 424, 426bis of 431 van het Wetboek van Strafrecht of artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994.
Toelichting bij artikel 2:47 van de Model-APV van de VNG
“Artikel 424 van het Wetboek van Strafrecht stelt “straatschenderij” strafbaar, terwijl artikel 426bis het belemmeren van anderen op de openbare weg met straf bedreigt. Artikel 431 stelt nachtelijk burengerucht strafbaar. Deze handelingen zou men kunnen omschrijven als baldadigheid. De omschrijving is echter strakker dan wat men in het taalgebruik meestal als baldadigheid ervaart.
Artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 bepaalt dat het voor eenieder verboden is zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of kan worden veroorzaakt dan wel dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden gehinderd. De strekking van het begrip publieke ruimte in artikel 2:47 gaat verder dan het begrip weg als bedoeld in de Wegenverkeerswet 1994, (zie daarvoor de toelichting op artikel 1.1). Voorzover een hinderlijke gedraging plaatsvindt op de weg, als omschreven in artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994, is artikel 2:47 niet van toepassing. Werd dit niet uitgesloten, dan zou een met een hogere regelgeving strijdige situatie kunnen ontstaan“.
Gebruikers
In 2011 is de tekst van dit artikel aangepast in de model-APV. Voorheen werd er gesproken over de beperkte en verwarrende term: “weggebruikers“. Deze term is vervangen door het veel ruimere: “gebruikers“. In de context van deze regel moet dit worden gelezen als gebruikers van de openbare plaats. [p.3 herziening model-APV datum 20 december 2011, VNG]
Artikel 2:50 Model-APV: Hinderlijk gedrag in voor het publiek toegankelijke ruimten
Het is verboden zich zonder redelijk doel op een voor anderen hinderlijke wijze op te houden in of op een voor het publiek toegankelijk portaal, telefooncel, wachtlokaal voor een openbaar vervoermiddel, parkeergarage, rijwielstalling of een andere soortgelijke, voor het publiek toegankelijke ruimte dan wel deze te verontreinigen of te gebruiken voor een ander doel dan waarvoor de desbetreffende ruimte is bestemd.
Toelichting Model-APV van de VNG
“Deze bepaling is opgesteld om het misbruik van bepaalde, voor het publiek toegankelijke ruimten zoals parkeergarages, telefooncellen en wachtlokalen voor een openbaar vervoermiddel tegen te gaan. In deze bepaling wordt het woord “ruimte” gebruikt ter onderscheiding van het in de APV voorkomende begrip “weg”. Om een indicatie te geven bij het beantwoorden van de vraag op welke voor het publiek toegankelijke ruimten de bepaling het oog heeft, is bij wijze van voorbeeld een aantal ruimten concreet genoemd.
Desgewenst kan deze reeks van voorbeelden met andere worden uitgebreid. Het ordeverstorende element ten slotte wordt door de zinsnede “zonder redelijk doel of op voor anderen hinderlijke wijze” in de bepaling tot uitdrukking gebracht.
Aan deze bepaling bestaat behoefte omdat op basis van artikel 138 van het WvSr, betreffende het wederrechtelijk vertoeven (in een woning, besloten lokaal of erf, bij een ander in gebruik), slechts kan worden opgetreden indien er sprake is van een handelen van de rechthebbende. De politie kan niet zonder tussenkomst van de rechthebbende optreden. In het belang van de handhaving van de openbare orde is het wenselijk dat de politie bij baldadig of ordeverstorend gedrag in zelfbedieningsruimten in postkantoren, en in andere soortgelijke voor het publiek toegankelijke ruimten, onmiddellijk kan ingrijpen, mede om de eigendommen van derden te beschermen“.
Jurisprudentie
De toelichting geeft geen concrete voorbeelden of uitleg van wat er verstaan moet worden onder “onnodig overlast of hinder veroorzaken” of “hinderlijke wijze op te houden“. Onderstaand heb ik een overzicht van de beschikbare jurisprudentie toegevoegd:
Rechtbank Haarlem 24 mei 2006, ECLI:NL:RBHAA:2006:AY8334
In deze strafzaak ging het om een dak- en thuisloze man met een ziekelijke stoornis van de geestvermogens. De rechtbank Haarlem heeft bewezen verklaard dat de man verschillende overtredingen begaan heeft, maar heeft hem geen straf gegeven en gelast dat hij opgenomen werd in een psychiatrisch ziekenhuis. In het vonnis werd een beschrijving gegeven van de gedragingen die hebben geleid tot een bewezen verklaring van de navolgende APV artikelen:
- “zonder redelijk doel op een voor anderen hinderlijke wijze heeft opgehouden in een voor het publiek toegankelijke ruimte, te weten Plaza Shopping Center op de luchthaven Schiphol, immers heeft hij, verdachte, toen en aldaar op een bankje gelegen, op zodanige wijze dat daardoor andere personen toen en aldaar niet meer konden zitten”
- “zich zonder redelijk doel op een voor anderen hinderlijke wijze heeft opgehouden in een voor het publiek toegankelijke ruimte, te weten vertrekhal 1 van de luchthaven Schiphol, immers heeft hij, verdachte, toen en aldaar een prullenbak doorzocht”
- “zonder redelijk doel op een voor anderen hinderlijke wijze heeft opgehouden in een voor het publiek toegankelijke ruimte, immers heeft hij, verdachte: op 9 oktober 2005 op Plaza Shopping Center ter hoogte van spoor 1/2 een prullenbak doorzocht, op 23 oktober 2005 in aankomsthal 3 van de luchthaven Schiphol op een bankje geslapen en gelegen, waardoor andere personen niet meer konden zitten, en op 2 november 2005 op Plaza Shopping Center ter hoogte van de “walkway”, zich hinderlijk gedragen ten opzichte van beveiligingsmedewerkers”.
- “zich zonder redelijk doel op een voor anderen hinderlijke wijze heeft opgehouden in een voor het publiek toegankelijke ruimte, te weten het Plaza Shopping Center, immers heeft hij, verdachte, toen en aldaar rondgelopen en onderwijl ruzie gezocht met (een) beveiligingsmedewerker(s)”.
- “zich zonder redelijk doel op een voor anderen hinderlijke wijze heeft opgehouden in een voor het publiek toegankelijke ruimte, te weten op Plaza Shopping Center, immers heeft hij, verdachte, toen en aldaar zijn schoenen en zijn sokken uitgetrokken, waardoor hij een vreselijke stank verspreidde”
Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch 22 oktober 2003, ECLI:NL:GHSHE:2003:AN4714
Deze strafzaak ging om een groep personen die zich in een portiek ophielden en de politie gezien had dat er drugs geconsumeerd werden. Tijdens de strafzaak had de officier van justitie echter verzuimd om in de tenlastelegging te vermelden: “voor zover daardoor overlast kan worden veroorzaakt”.
Hierdoor waren niet alle bestandsdelen van artikel 52 van de APV Tilburg vervuld. De man werd vrijgesproken omdat het tenlastegelegde geen strafbaar feit was.
Gerechtshof Amsterdam 13 december 2022, ECLI:NL:GHAMS:2022:3568
Deze strafzaak ging om een man die zich 20 minuten in een portiek ophield door op een kartonnen doos te zitten. Het gerechtshof Amsterdam sprak de man vrij omdat niet wettig en overtuigend bewezen was dat de hij de tenlastelegging had begaan: “Het hof overweegt daartoe dat in het proces-verbaal overtreding slechts is geverbaliseerd dat de verdachte gedurende 20 minuten in een portiek zat op kartonnen dozen. Op basis van deze enkele vaststelling kan niet worden bewezen dat verdachte onnodig overlast en/of hinder heeft veroorzaakt aan weggebruikers of aan bewoners van woningen, zoals in de tenlastelegging is vermeld”.
Gerechtshof Amsterdam 13 december 2022, ECLI:NL:GHAMS:2022:3560
Deze strafzaak ging om een man die met een zeer onverzorgd uiterlijk voor de ramen van een restaurant op een stuk karton op de grond zat. Om de man lagen plastic tassen met eten en etensresten. Het Gerechtshof Amsterdam sprak de man vrij omdat uit het dossier niet kon worden vastgesteld dat de man daadwerkelijk onnodig overlast en/of hinder verzaakt had.
Strafrechtelijke handhaving
Op bovengenoemde strafbare feiten kan gehandhaafd worden middels een zogenaamde feitcode.
pF120a: “op een openbare plaats klimmen of zich bevinden op een beeld, monument, overkapping, constructie, openbare toiletgelegenheid, voertuig, hek, heining of andere afsluiting, verkeersmeubilair of daarvoor niet bestemd straatmeubilair”.
pF120b: “op een openbare plaats zich ophouden op een wijze die voor andere gebruikers of omwonenden onnodig overlast of hinder veroorzaakt”
pF125a: “zonder redelijk doel zich in een portiek of poort ophouden of in, op of tegen een raamkozijn of een drempel van een gebouw zitten of liggen”
pF125b: “zonder redelijk doel zich anders dan als bewoner of gebruiker van flatgebouwen, appartementsgebouwen en soortgelijke meergezinshuizen of van publiek toegankelijke gebouwen bevinden in een voor gemeenschappelijk gebruik bestemde ruimte van dat gebouw”
pF130a: “(in of op) een portaal, telefooncel, wachtlokaal voor openbaar vervoer, parkeergarage, rijwielstalling of een andere voor het publiek toegankelijke ruimte zich zonder redelijk doel en op een voor anderen hinderlijke wijze ophouden”
pF130b: “(in of op) een portaal, telefooncel, wachtlokaal voor openbaar vervoer, parkeergarage, rijwielstalling of een andere voor het publiek toegankelijke ruimte verontreinigen”
pF130c: “(in of op) een portaal, telefooncel, wachtlokaal voor openbaar vervoer, parkeergarage, rijwielstalling of een andere voor het publiek toegankelijke ruimte voor een ander doel gebruiken dan waarvoor die ruimte bestemd is”
Artikelnummer en APV vermelden
Elke gemeente stelt haar eigen APV op en kan zelf kiezen welke nummering gebruikt wordt. Het is daarom belangrijk dat uit het proces-verbaal blijkt welk artikel van welke APV overtreden is.
Bestuursrechtelijke handhaving
De politie of BOA’s kunnen politiegegevens verstrekken aan de burgemeester (volgens de Wet politiegegevens worden de politiegegevens verstrekt door de verwerkingsverantwoordelijke). Aan de hand van de politiegegevens (bijvoorbeeld een bestuurlijke rapportage) kan de burgemeester besluiten een verblijfsontzegging op te leggen. Daarnaast kan de burgemeester een last onder dwangsom opleggen.
Conclusie
Een concreet voorbeeld of uitleg over wat er verstaan moet worden onder “onnodig overlast of hinder veroorzaken” is er niet.
Aan de hand van jurisprudentie is duidelijk dat het belangrijk is dat uit het proces-verbaal moet blijken dat:
- Iemand zich op een wijze ophoud;
- die voor andere gebruikers (van de openbare ruimte) of omwonenden;
- onnodig overlast of hinder veroorzaakt.
Als de onnodige overlast of hinder niet uit het proces-verbaal blijkt, dan ontbreekt er een bestanddeel en is er geen sprake van een strafbaar feit. Het is daarom belangrijk om te omschrijven waaruit bleek dat omwonende/gebruikers onnodig overlast of hinder ervaarden. In de jurisprudentie zijn enkele voorbeelden genoemd waarin onnodige overlast / hinder wel of niet aangenomen werd.